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DESCENTRALIZACIÓN Y SISTEMA NACIONAL DE COMPETENCIAS PARA LOS GOBIERNOS AUTONOMOS

INTRODUCCIÓN

La descentralización a lo largo de la historia en el siglo XX de América Latina no ha podido canalizar ni satisfacer las necesidades de los ciudadanos, por una injusta distribución de las riquezas de los Gobiernos centrales, se ha comenzado a hablar de descentralización desde los años 20 y 30, en Colombia, Chile, Ecuador, Bolivia y Perú; también tuvieron iniciativas similares en la década de los 30 y 40 en Brasil, Argentina, Paraguay y Panamá, en Costa Rica en los años 50, entre los años 60 y 70 en los países de México y Venezuela, entre otros.

En la primera fase en la década de los 80 e inicios de los 90 la teoría mencionada por el autor es encoger el Estado Central, de forma financiera y teocrática, y se caracterizaba por: a) la necesidad de menos Estado; b) el énfasis en cambios a nivel nacional, sin atender al nivel subnacional; c) una reforma funcional, que no abarcó lo relativo a la redistribución del poder y del ingreso; d) una aparente autonomía del Estado, especialmente del ejecutivo, en lo referente a la toma de decisiones, e) disciplina fiscal, liberalización de los regímenes comerciales y de inversión, desregularización de mercados y privatización de empresas públicas. Y es después de esto que se realiza una evaluación que da por resultado una acentuación de la inequidad social en los países. (BEDON, 2012) 

DESARROLLO

En nuestro país no podemos hablar de descentralización por lo menos hasta el año 1997 cuando se expidió la Ley de Descentralización y Participación Social; y las reformas y Codificación de la Constitución de la República del año 1998, hasta llegar a la perspectiva de la Constitución del año 2008, en el marco del nuevo “Estado constitucional de derechos y justicia”, y la expedición del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización – COOTAD- en el 2010, que plantea la construcción de un “Sistema nacional de competencias” de un proceso de descentralización paralizado por años.

Realmente en material de descentralización en el Estado ecuatoriano se podría decir que desde los años 90 se había quedado en solo en papeles por motivos de que no se ha podido ejecutar tal descentralización del gobierno central hacia los Gobiernos Autónomos Descentralizados, de ahora en adelante se los nombrará GAD, exceptuando ciertos ejemplos de las ciudades más grandes que habían logrado la atribución de competencias por alguna afinidad política o liderazgo político, ya que jamás se expidió El Reglamento necesario para ejecutar dicha descentralización o en otras palabras otorgar competencias a los GAD, el Presidente Doctor Gustabo Novoa Bejarano expide el Reglamento a la Ley de Descentralización en el año 2001. (ORTIZ, 2010)

El proceso en nuestro país de descentralización se da en 1993 con la Ley de Modernización de Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la iniciativa privada: esta ley creó el Consejo de Modernización del Estado, encargado de coordinar la descentralización en el país.

En el año 1997 se expide la Ley Especial de Distribución del Presupuesto del Gobierno Central para Gobiernos Seccionales: la cual fue criticada por asignar recursos sin responsabilidades; pero las competencias corresponden a las asignadas en las leyes de régimen municipal y provincial.

En el mismo año 1997 se expide la Ley de Descentralización del Estado y Participación Social: se otorga competencias con la figura de convenios individuales, mas, sin embargo, pierde vigencia cuando se expide la Constitución de 1998, que amplía el panorama competencial.

En 1998 la Reforma y Codificación de la Constitución Política de la República: fue el mejor avance en términos jurídicos, bajo el marco conceptual del Estado Social de Derecho, al establecer el modelo “todas las competencias del gobierno central son descentralizables”, excepto: la defensa y seguridad nacional, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, y la gestión del endeudamiento externo. También consagra un modelo facultativo para los gobiernos subnacionales, pero obligatorio para el gobierno central, dejando un posible caos competencial. Finalmente, crea un tercer nivel de gobierno seccional, al conceder a las juntas parroquiales rurales el carácter de gobierno seccional autónomo.

Podemos citar que la década de los años 90 fue donde menos descentralización hubo, y en donde más se robusteció el gobierno central, es decir donde más se acentuó el centralismo.

En el año 2005 se expide Reformas y Codificación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal: se eleve a nivel de la ley orgánica, que establecía términos perentorios obligatorios para la transferencia de las competencias y recursos solicitados, de manera que la descentralización opere obligatoriamente, por el simple paso del tiempo, aun sin la voluntad del gobierno central.

Considerando el marco jurídico descrito podemos decir de “la década perdida” en descentralización, que se obtuvieron resultados muy modestos en la mayoría de casos, tanto por inejecutabilidad de las competencias, como por la ausencia de recursos financieros que los acompañen.

Una de las principales causas del estancamiento es que no fue un proyecto de país, ya que no constaba en la agenda ni del gobierno central, ni de los gobiernos autónomos.

Existía un divorcio entre lo técnico y lo político, por ser impulsada por iniciativa de sectores técnicos y tecnocráticos, sin respaldo de actores políticos determinantes.

El incumplimiento de transferencias, no agitó mayormente a la población local en ningún caso.

No se crearon modelos de gestión descentralizados, que no se termine con la transferencia de recursos, sino más bien que se empiece con ellas.

No puede haber transferencia de competencias sin la de recursos, y viceversa, los actores demostraban interés dependiendo de los recursos financieros, es decir por el beneficio económico que por el beneficio para la ciudadanía.

El modelo de descentralización uno a uno y a la carta, cada GAD debía negociar debía negociar individualmente con el gobierno central, fue donde se vieron frustradas las intenciones de las municipalidades al no tener éxito en que se les transfieran las competencias. (BEDON, 2012) (ORTIZ, 2010)

El nuevo modelo de Descentralización y el Sistema Nacional de Competencias en la Constitución 2008 y en el COOTAD.
La nueva Constitución, es nuevo intento de descentralizar y distribuir las competencias entre los diferentes niveles de gobierno, ya que mantiene la característica de Estado unitario, el artículo 1 de la Constitución dice: “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democráticos, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada”. (CONSTITUCION, 2008)

La descentralización no es, ni afecta a la forma de Estado. El Estado ecuatoriano es unitario, no es federal como Brasil o Argentina, ni autónomo, como España. La descentralización es la modalidad de la forma de gobierno republicana del Estado unitario ecuatoriano. 

El nuevo modelo de descentralización administrativa, implica la transferencia de competencias de la Administración Pública Central, más no la transferencia de potestades estatales legislativas e incluso jurisdiccionales que caracteriza en cambio a la descentralización política.

En la Constitución en el artículo 3.6, dice “Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio mediante el proceso de autonomías y descentralización” y también lo menciona en su artículo 227, dice “la administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación”. (CONSTITUCION, 2008)

Así mismo, acoge en el COOTAD, en el artículo 1, desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a través del sistema nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su administración, las fuentes de financiamiento y la definición de políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial. (COOTAD, 2010)

Entonces, mientras que la Constitución promueve la descentralización de territorios para llegar a la población de manera más directa, eficaz, eficiente, también está regulado por COOTAD, y es la forma como lo harán los GAD, inclusive siendo coparticipe de la gestión pública y solidaridad social.

Cuando el Gobierno Central hace la transferencia de los recursos a los GAD, son controlados por la Contraloría General del Estado, de manera que los 
GAD, no tienen la libertad absoluta para gastar; tiene que ser demostrado que se van a satisfacer necesidades e intereses públicos de manera inmediata con las siguientes características: fines públicos, personal público, patrimonio público, función pública, autoridad pública, responsabilidad pública y estatuto normativo.

En este Código en el artículo 101, cuando dice “la transferencia es obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los respectivos talentos humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos, desde el gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados”; completa la trilogía de carácter definitiva, y esto es fundamental, pues si fuera posible revertir la descentralización, solo sería un mero encargo o delegación de competencias que desnaturaliza el concepto mismo de transferencia de la titularidad jurídica de las competencias, que es la esencia de la descentralización. (BEDON, 2012) (COOTAD, 2010)

Según el Dr. Ortiz, en su estudio nos explica que el COOTAD, ya contiene errores que atentan interferir en la autonomía política, administrativa y financiera de las municipalidades en el artículo 6, de la autonomía. - Ninguna función del Estado ni autoridad extraña podrá interferir en la autonomía política, administrativa y financiera propia de los gobiernos autónomos descentralizados, salvo lo prescrito por la Constitución y las leyes de la República. La frase “y las leyes de la República” es desnudar el cuerpo entero de la autonomía.

Ahora bien, el COOTAD en el artículo 111, que habla sobre los SECTORES ESTRATEGICOS, el Estado tiene una RECTORIA, que no es otra cosa la intromisión del Gobierno Central y no dar la competencia total a los GAD, “la intromisión del Estado hasta en la más mínima competencia municipal, la mega planificación y en definitiva esta forma de re centralizar el manejo de la cosa pública y en especial de las competencias exclusivas y las que luego se transfieran, es inaceptable y debe ser rechazada de plano por el municipalismo ecuatoriano. La autonomía Política de las municipalidades queda reducida a una frase o expresión retórica de la Constitución”. (ORTIZ, 2010)

CONCLUSIÓN

En definitiva la descentralización en primer lugar es requerida por una necesidad de satisfacer a los ciudadanos de un Cantón que se encuentra lejos de ser entregada de forma eficaz, eficiente, de calidad por el Gobierno Central, por ese motivo los GAD, tienen la obligación con el ciudadano y los gobiernos centrales tienen la obligación de otorgar los recursos y las competencias al mismo tiempo. Aquellas competencias que estan exlusivamente señaladas en la Constitución, sobre las que no eran titulares los GAD, y las competencias adicionales y residuals que les asigne el Consejo Nacional de Competencias; y aquellas que fueron transferidas por la función ejecutiva con anterior al COOTAD.

La autonomía municipal al asumir las competencias suelen ser mucho major entregadas al servicio de la comunidad, tenemos un ejemplo cercano, cuando fueron entregadas las Competencias del Aeropuerto José Joaquín de Olmedo y El Registro Civil de Guayaquil hoy administradas por la Municipalidad de Guayaquil.

Autor
Ab. José León Icaza

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